«Oppdrettsnæringen: Er næringen slik den er i dag, og slik den planlegges utvidet, bærekraftig?».
CSN-konferansen 2018 gikk av stabelen 17. april 2018 i Oslo og hadde tittelen «Oppdrettsnæringen: Er næringen slik den er i dag, og slik den planlegges utvidet, bærekraftig?». De rundt 50 deltagerne, en blanding av representanter fra forskning, næringsliv, forvaltning og ulike interesseorganisasjoner fikk presentert et variert program gjennom tre sesjoner med fokus på forvaltningsregimet for den norske havbruksnæringen, på vilkårene for forskningens frihet og på hvordan næringen kan bli bærekraftig.
Sesjon 1: Keynote og forvaltning
Aller først ble rammen satt ved at Dr. Terje Svåsand fra Havforskningsinstituttet i sin keynote presenterte den historiske utviklingen av næringen, dens ambisjoner og status for miljørisiko. Han viste tall både globalt og nasjonalt som har vist sterkt vekst siden 1980-tallet med mer enn dobling i produksjonen for hvert tiår fram til 2012. Han refererte så til risikorapport for norsk fiskeoppdrett for 2018. Fokus ble spesielt satt på utfordringene med lakselus og rømning, men også utfordringer relatert til utslipp av næringssalter, miljøgifter og legemidler samt dyrevelferd ble tematisert. Han viste lakselusrelaterte dødelighetstall for laksesmolt og sjøørret, hvor situasjonen i mange fjorder er i rød sone med over 30% dødelighet. Innrapporterte rømningstall var rekordlave i 2017, men i 2018 har tallene økt igjen. Han trakk fram behov for preventive tiltak og mer skånsomme avlusningsmetoder for å øke fiskevelferd, samt utfordringer relatert til dødelighet og velferd for rensefisk i merdene. Hen mente at nøklene for bærekraftig vekst i næringen ligger i at man får kontroll med lakselus, at man får nye løsninger for lakseoppdrett, fokus settes på bruk av bærekraftige fôrressurser og mulig introduksjon av nye lavtrofiske arter. Spørsmålene til Svåsand fra salen fikk raskt fram bredden i sakskomplekset og motsetninger i forståelse, tolkning og vektlegging av forskningsmaterialet fra ulike interessentgrupper.
Sesjonen som spurte om vi har en forvaltning og et lovverk som er utrustet for å sikre en bærekraftig utvikling av næringen viste også stor bredde. Statssekretær Roy Angelvik presenterte havnæringenes betydning for den norske økonomien og mente at mulighetene for framtidig vekst er store. Han presiserte at det er ingen som ønsker å ødelegge noe, men at vi ønsker å produsere, skape verdier og skape arbeidsplasser, og at dette må gjøres på en måte som flest mulig synes er best mulig til enhver tid. Han presenterte trafikklyssystemet, og i debatten om hvorvidt systemet er godt nok sendte han ballen tilbake til forskerne som står for kunnskapsgrunnlaget. Debatt mellom ulike interessentgrupper og innad i forskningsmiljøer trakk han fram som sunt så lenge den går på sak. Det er viktig å holde dialogen levende og lage gode møteplasser for å diskutere veien videre. Videre trakk han fram at norsk havbruksnæring har mulighet til å produsere verdens beste sjømat, noe som er et ansvar Norge må ta med en voksende verdensbefolkning og økende press på globale arealressurser.
Professor Ole Kristian Fauchald fra UiO satte søkelyset på hvordan Grunnlovens miljøparagraf (§112) kan tolkes i diskusjonen om bærekraft i havbruksnæringen med fokus både på bevaring av naturens produksjonsevne og naturmangfold. Han stilte spørsmålet om hvilken produksjonsevne vi er opptatt av; er det villaksen eller er det produksjonsevnen til laksen totalt sett? Han sammenlignet med landbasert produksjon hvor vi har akseptert at industriell landbruksproduksjon i stor grad har tatt over naturens egen produksjon. Når det gjelder naturmangfold mente han at vi må ha fokus på både genetisk mangfold og mangfold i naturtyper. Det vil for eksempel være naturlig å identifisere de viktigste laksestammene og ta forvaltningsgrep som sikrer deres opprettholdelse. I analysen av dagens forvaltningssystem påpekte han at det er fokusert nokså ensidig på lakselus, og at øvrige miljøvirkninger er mangelfullt utredet. I tillegg risikerer man ansvarsfraskrivelser og fragmentering mellom forvaltningsnivåer ved at areal tildeles kommunalt og produksjonslisens gis av staten, og at konsekvensutredning (fylkesnivå) i (for) liten grad blir brukt. Han trakk også fram poenget at siden mye av forvaltningen reguleres gjennom forskrifter, reduseres klageadgangen. Gitt disse svakhetene i forvaltningssystemet, hvilken rolle kan og bør da Grunnlovens miljøparagraf spille?
Professor Anders Skonhoft (NTNU) sin presentasjon prøvde å svare på hvorfor denne næringen over tid har hatt vesentlig bedre lønnsomhet enn industrien forøvrig. Han sa at høye priser og gode markeder er med på dette, men det er ikke den grunnleggende faktoren. Nøkkelen ligger i at oppdretterne betaler svært lite for konsesjonene og bruk av produksjonsarealene, og at miljøkostnadene i stor grad belastes fellesskapet, dvs at prinsippet om at forurenser skal betale i liten grad gjelder. Samtidig har oppdretterne nytt godt av at reguleringen og begrensningene i antall nye konsesjoner og nye arealer har holdt prisene og lønnsomheten oppe. Dette har gitt en ekstraprofitt som kalles ressursrente. Skonhoft trakk fram at denne ressursrenten egentlig tilhører fellesskapet, og bør beskattes. Han var inne på ulike modeller. Konsesjoner bør tidsbegrenses, det kan innføres produksjonsbeskatning (som ved elektrisitetsproduksjon) og arealavgifter, og man bør se på bedre modeller for kompensasjon for miljøpåvirkning.
Diskusjonen på slutten av sesjonen om forvaltning kom inn på bærekraftutfordringer relatert til fôr og fôrimport, påvirkning på villaksstammer og bruk av landbaserte anlegg, hvordan trafikklyssystemet brukes i praksis, klimaeffekter av og klimatilpasning for næringen samt utslipp av mikroplast fra næringen.
Sesjon 2: Forskningens frihet
Første innleder i sesjonen om forskningens frihet, Professor Jon Olaf Olaussen fra NTNU ble forhindret fra å komme på grunn av flyproblemer. Han skulle snakket om «Forskningens uavhengighet: Sikrer finansieringssystemet for forskning uavhengighet?». De to øvrige innlederne presenterte næringens og finansiørenes perspektiv på forskningens frihet.
Geir Ove Ystmark fra Sjømat Norge presenterte næringens perspektiv. Han var opptatt av å avklare rollene til ulike aktørgrupper innenfor forskningen og skille mellom ulike typer forskning og hvem som har bestilt den. Uavhengig av dette gjelder retningslinjer fra de nasjonale forskningsetiske komiteene, hvor et av prinsippene beskriver hva man forstår med forskningens frihet. Ystmark beskrev hvordan Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) ble opprettet som et næringsstyrt avgiftsfinansiert spleiselag mellom alle de ulike aktørene i næringen. Videre snakket han om næringens planer og ambisjoner fram mot 2030, hvor de har kjørt en bred dialog opp mot ulike interessentgrupper. Tilbakemeldingene er brukt til å justere visjoner og mål for sjømatnæringen linket opp mot FNs bærekraftsmål og konkretisert mot matsikkerhet, bevaring av artsmangfold og løsning av klimautfordringene. En nyvinning Ystmark trakk fram er at de er i ferd med å utvikle et DNA-basert sporingssystem for rømt oppdrettslaks som skal på plass i 2018. Han nevnte også spesielt hvordan næringen ønsker å utvikle en bærekraftig ny fôrindustri. Han avsluttet med å slå et slag for tett og god aktørdialog og uavhengige kompetanseorganer, slik som for eksempel vitenskapskomiteen for mat og miljø, som kan gi uavhengige råd basert på forskningsmessig konsensus om utviklingen videre.
Kjell Emil Naas fra Forskningsrådets Havbruksprogram presenterte hvordan Forskningsrådet arbeider med havbruksrelatert forskning. Han gikk gjennom relevante programmer. I tillegg til Havbruksprogrammet nevnte han spesielt Marinforsk (effekter av næringen) og Miljøforsk (villaks). Han gikk gjennom hovedpunktene i den nye programplanen for Havbruk hvor målene er knyttet opp mot de bærekraftutfordringene som næringen har. Han trakk fram fem hovedområder for Havbruksprogrammet hvor ett er fokusert på samfunnsfaglige problemstillinger. Fiskehelse er det største av de fem områdene. Han viste hvordan programstyret er sammensatt av representanter fra ulike aktørgrupper og samlet sett dekker bredden av fagekspertise, er geografisk spredt og kjønnsbalansert. Han gikk gjennom prosessen for utlysning av midler og søknadsbehandling, inkludert hvilke kriterier som vektlegges i evalueringen. Han la spesielt vekt på betydningen av valg av uavhengige eksperter som skal foreta evalueringen, og klargjorde hvilken rolle programstyret spiller i prosessen. Evalueringene viser at norsk havbruksforskning er langt framme internasjonalt. Når det gjelder styringen av hvilke områder det skal forskes på, sa Naas at når nye satsingsområder skal etableres, vernes de fra konkurranse med de etablerte for å bli tildelt midler. Han avsluttet med å trekke fram eksempler på utlysninger og prosjekter. Dette inkluderte forskning på genetisk innblanding på villaks, rensefiskhelse og samfunnsforskning på debatten rundt havbruksnæringen.
Spørsmål til innlederne kom inn på temaene rundt grad av styring av forskningsmidler fra departementet, i hvilken grad klimaendringer er en tematikk i Havbruksprogrammet og om humanioraperspektiver vil bli bedre integrert i Havbruksprogrammet. Det ble også trukket fram at forsker ikke er en beskyttet tittel og at konfliktnivået økes unødig av at arbeid gjort av personer uten høy fagekspertise på det aktuelle området presenteres og legitimeres som forskning. Å «stå fram» som «concerned» forsker kan også være en belastning, og man kan bli beskyldt for å ha en agenda, eller være en aktivist. På vegne av næringen sa Ystmark at de har vært for mye i forsvarsposisjon og gått for langt i å forsvare det de har stått for. Tilsvarende mente han at grupper på den andre siden har hatt den samme debattformen, og så har de gjensidig styrket konfliktnivået. Fra næringens side mente han at de kunne senke skuldrene, og bidra til at aktørene lytter og snakker mer til hverandre. Dialogen de har gjennomført i arbeidet med Sjømat 2030 er et ektefølt forsøk på å bedre debatten. Han påpekte også at debatten rundt visjonen om femdobling av næringen ikke nødvendigvis gjelder produksjonsvolum eller laks som produkt. Det gjelder verdiskaping, og kan være mangefasettert både på ulike produkter og utvikling langs hele næringskjeden som i sum kan gi økte eksportinntekter. Det ble også påpekt at i konkurransen om forskningsmidler kan prosjekter fokusert på bærekraft, som gjerne i sin natur er brede og integrerte få problemer med å nå opp i konkurranse med mer spissede prosjekter, selv om Forskningsrådet nå er mer oppmerksom på problemstillingen. Det har blant annet resultert i at Responsible Research and Innovation (RRI) vil bli vektlagt mer i utlysningene framover.
Sesjon 3: Kan oppdrettsnæringen være eller bli bærekraftig?
Anne Lise Chapman fra selskapet Tango Seaweed åpnet sesjonen om en bærekraftig oppdrettsnæring ved å snakke om hvordan tare-dyrking kan bidra til bærekraft i fiskeoppdretten. Hun trakk fram den mye omtalte SINTEF-rapporten som snakker om en 40-dobling av omsetning innen algenæringer i perioden 2010 til 2050. Potensielle positive effekter av algedyrking globalt er relatert til klimafotavtrykk, arealbruk (på land), effektivt bidrag til matproduksjon og lite bruk av ferskvann. I dag er vi i en tidlig fase i hele verdikjeden, med forskning og utprøving innenfor noen få tarearter med foredling til ulike typer produkter. En nøkkel kan ligge i integrert havbruk hvor for eksempel avfall fra tradisjonelt havbruk kan bli en ressurs for taredyrking som igjen kan bli fiskefôr. Nøkler for bærekraftig utvikling av næringen ligger i å utvikle en egen forvaltning av denne næringen som premierer de positive elementene som næringen kan gi forretningsmessig og miljømessig, samt skalere fiskeoppdrett og tareoppdrett i forhold til økosystemene de er en del av. Chapman avsluttet med å si at vi burde gå fra et syn på miljømessig bærekraft hvor vi minimerer negative effekter på miljøet til å være mer ambisiøse og snakke om et positivt økologisk fotavtrykk slik vi tenker om økonomisk bærekraft.
Siri Carson (NTNU) startet med å skryte av bredden i konferanseprogrammet og at det både var kritisk og inkluderende på samme tid. Hun tok så tak i begrepet bærekraftig oppdrett, og så på hva det er og om vi er på vei dit. Hva betyr egentlig å være bærekraftig på bedriftsnivå, og hvem er det egentlig bedriftene lytter til når bærekraftig oppdrett skal skapes og defineres? Hun presenterte en matrisemodell for bærekraftig oppdrett delt inn i tre dimensjoner; bærekraftsdimensjonen (miljø, økonomi, samfunn), interessentdimensjonen (global, nasjonal, lokal) og tillitsdimensjonen (logos, etos, patos) eller (fakta, troverdighet, følelser). Hun analyserte og posisjonerte næringens utfordringer ved hjelp av denne matrisen illustrert ved noen eksempler. Spørsmålet «Hva vet vi om den lokale miljøpåvirkningen av lakseoppdrett?» plasseres for eksempel i miljø/lokal/logos mens spørsmålet «Føler vi at oppdrettsanleggene hører til i lokalsamfunnene?» plasseres i samfunn/lokal/patos. Med modellen ønsket hun å vise at det er sammenheng mellom de ulike kategoriene og for eksempel at fakta ikke kan analyseres separat fra verdispørsmål og at hva folk føler om spørsmålene knyttet til oppdrett ikke er uvesentlig, og relatert til hvilke fakta vi velger å bringe på bordet.
Guri Hjallen Eriksen (UiO/SALT Lofoten) satte fokus på regulering av driften av akvakulturtillatelser. Hun gikk gjennom ulike reguleringer relatert til hvem som får drive virksomhet hvor, hva og hvor mye biomasse som kan stå i sjøen, tillatt produksjonskapasitet, hvordan det kan drives og hva slags kontroll og sanksjonering som kan utføres. Hun satte fokus på de to siste punktene (hvordan det drives samt kontroll og sanksjonering). Det skilles mellom alvorlige lovbrudd som går i det strafferettslige sporet mens mindre alvorlige lovbrudd går i et administrativt spor hvor forvaltningen følger opp og ilegger ulike reaksjoner. Det har vært en økende trend mot bruk av det administrative sporet. Sanksjonsmuligheter inkluderer tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, inndragning av ulovlig innbytte eller endring/tilbaketrekning av akvakulturtillatelse. Hun viste en rekke eksempler på tilfeller hvor myndighetene har sanksjonert. I dette var hun opptatt av balanse mellom rettsikkerhet og effektivitet av forvaltningen, men at det ikke nødvendigvis var en motsetning mellom disse hensynene. Et klart og forutsigbart regelverk tjener både rettsikkerhet og effektivitet. Av andre økonomiske virkemidler som kan vurderes framover for å styrke bærekraft trakk hun fram grunnrentebeskatning eller produksjonsavgift. Hun nevnte også miljøavgift/miljøfond for å styrke prinsippet om at forurenser skal betale, eksemplifisert ved avgiften næringen betaler for å sikre utfisking av rømt fisk. I diskusjonen omkring regulering av en fellesressurs som produksjonsområdene er, refererte hun til Ellinor Ostrom sine åtte designprinsipper for å sikre legitimitet og bærekraft.
Etter innledningene ble det tatt opp spørsmål knyttet til det som kan oppfattes som manglende samsvar mellom ulike deler av lovverket og som bidrar til å svekke miljømessig bærekraftig drift. Det ble også stilt spørsmål gjennom illustrasjon av eksempler om sanksjonene og håndhevelsen av lovverket er gode nok. Det ble videre problematisert at næringens vekst bryter med prinsippet om bærekraft på tross av at den enkelte aktør driver på samme måte. I en kommentar ble det påpekt at i utgangspunktet bygget bærekraftsmålene på prinsippet om økologisk resilience, mye det samme som ligger i Stockholm Resilience Centre sine prinsipper om planetens tålegrenser. Det at man skulle ha økologisk bærekraft som en fundamental basis ble imidlertid vannet kraftig ut i de 17 målene som til slutt ble vedtatt. Det ble også påpekt at det er viktig å huske på den indirekte miljøeffekten av bransjen gjennom transport, produksjon av emballasje, fôr etc. I forvaltningen av trafikklyssystemet ble det presisert at det finnes unntaksbestemmelser som muliggjør vekst for oppdrettere som opererer i rød sone, men at kun veldig få har fått dette. Det ble også presisert fra forvaltningens side at det er mange saker som blir anmeldt, men som enten blir henlagt av politiet på grunn av at de av ressurshensyn prioriterer andre typer lovbrudd eller at de blir så gamle at bøtene blir redusert. Når det gjelder vekst i grønne soner, ble det opplyst at disse vedtakene er påklaget fra miljøorganisasjonene pga at de mener det er mangefullt utredet når det er basert kun på en type miljøpåvirkning (lus) på en art (laks). Det ble også påpekt at det må veldig store arealer med algeoppdrett til for å ta opp tilsvarende mengde med næringssalter som oppdrettsnæringen slipper ut. Det ble imidlertid påpekt at utslipp av næringssalter ikke er et av de mest kritiske miljøproblemene relatert til oppdrettsnæringen.
Sesjon 4: Avslutning
I dagens siste sesjon ble konferansen oppsummert. Det ble poengtert at det var spennende med en konferanse med en stor faglig bredde i innleggene, spesielt inkludert de samfunnsfaglige perspektivene som ofte ikke er så langt framme i konferanser som har havbruk som tema. Det ble trukket fram at det er en spennende vinkling at vekst ikke nødvendigvis betyr volumvekst av laks. Det kan være viktig med diversifisering og mangfold i hele verdikjeden og at det er viktig med en positiv visjon for bærekraft i denne næringen. Det blir viktig for næringen framover å sikre lokal legitimitet. Det ble igjen trukket fram at det var bra med et forum hvor det var tillatt å være «concerned». I den avsluttende spørsmåls og kommentarrunden ble det trukket fram tall for å illustrere det voldsomme omfanget både av utslipp og produksjon i havbruksnæringen, for eksempel sammenlignet med landbruksproduksjon. Tallene er rett og slett utenfor de flestes fatteevne. Det ble også kommentert at tematikken om forskningens frihet kunne med fordel vært behandlet grundigere, for eksempel balansen mellom den næringsstyrte og den frie forskningen, men at innholdet i den sesjonen naturlig nok ble noe annerledes med forfallet fra Jon Olaf Olaussen. For den som ønsker å gå dypere inn i det temaet ble det referert til Dag O. Hessens bok «Sannhet til salgs – Et forsvar for den frie forskningen».
